Sozialstaat: Sozialversicherung mit Zukunft

Entgegen dem in manchen Debatten erweckten Anschein wurde und wird der deutsche Sozialstaat eindeutig nicht von steuerfinanzierten Leistungen wie dem Bürgergeld geprägt, sondern von den auf Beiträgen basierenden Sozialversicherungen (SVen). Sie sichern mit ihren fünf Zweigen bei Arbeitslosigkeit (Arbeitslosenversicherung), Krankheit (Krankenversicherung), Arbeitsunfällen (Unfallversicherung), Pflegebedürftigkeit (Pflegeversicherung) sowie Erwerbsminderung, Alter und Tod (Rentenversicherung) ab. 

Je nach Anwendungsfall bieten sie Sachleistungen (zum Beispiel Arzneimittel), Dienstleistungen (zum Beispiel Pflege) und Geldleistungen (zum Beispiel Renten). Die Versicherungen sind dabei in mehrfacher Hinsicht sozial: Zum einen sind sie echte Gemeinschaftsprojekte, weil sie eben nicht privatwirtschaftlich organisiert, sondern selbstverwaltete, nicht auf Gewinnerzielung ausgerichtete öffentliche Körperschaften unter staatlicher Regulierung und Aufsicht sind. 

Zum anderen – und noch viel wichtiger – verteilen sie nicht nur zugunsten der bloßen Schadensfälle um, was auch private Versicherungen tun. Vielmehr blenden sie beim Zugang und der Finanzierung auch die konkreten Risiken aus, sodass auch Personen mit bereits eingetretenen und/oder sehr teuren Problemlagen verlässlichen und erschwinglichen Versicherungsschutz erhalten, der ihnen auf dem privaten Markt gar nicht oder nur zu immensen Kosten zur Verfügung stehen könnte. 

Darüber hinaus sind Sozialversicherungen in der Lage, einen weitergehenden Ausgleich im gesellschaftlichen Interesse zu leisten – beispielsweise in Form von Zuschlägen auf arbeitsmarktbedingt sehr geringe Renten.

Reformbedarfe liegen auf der Hand, wobei auch die Ausgabenseite zu betrachten ist: Bei der Rente und viel mehr noch in puncto Pflege ist das Leistungsniveau der Sozialversicherungen zweifellos zu gering. Im Gesundheitsbereich hingegen gibt Deutschland eigentlich mehr als genug Geld aus, erntet dabei aber im internationalen Vergleich nur mittelmäßige Gesundheitsergebnisse. Wo also an einigen Stellen Leistungen (wieder) ausgeweitet werden müssen, ist woanders im Sinne der Versicherten mehr Effizienz gefragt.

Die Finanzierung der Versicherungen erfolgt ganz überwiegend im Umlageverfahren, in dem Einnahmen direkt für Leistungen eingesetzt werden. Ein Ansparen von Kapital für spätere Leistungen (sogenannte Kapitaldeckung) findet praktisch nicht statt, vorhandene Rücklagen sind ganz überwiegend als Reserven zum Ausgleich kurzfristiger Schwankungen konzipiert. In einigen Versicherungszweigen – anteilig am stärksten in der gesetzlichen Rentenversicherung, aber auch dort nur etwa ein Viertel der Einnahmen umfassend – werden die im Mittelpunkt stehenden Mitgliedsbeiträge durch Steuerzuschüsse ergänzt. Diese sind nicht als Lückenbüßer im Sinne einer Defizithaftung zu verstehen, sondern sollen im Wesentlichen die eigentlich nicht aus Beiträgen zu deckenden gesamtgesellschaftlichen Aufgaben der jeweiligen Versicherung (oft auch schräg als „versicherungsfremde“ Leistungen bezeichnet) abgelten. Dies geschieht allerdings nach Schätzungen in keinem der betroffenen Sozialversicherungszweige auch nur annähernd ausreichend, was zu unnötig hohen Beitragssätzen und entsprechenden Belastungen der Zahler*innen führt. Der Gesetzgeber ist deshalb gefordert, die „versicherungsfremden“ Leistungen endlich klar abzugrenzen und ihre Kosten verlässlich aus fair aufgebrachten Steuermitteln zu begleichen.

Nicht nur die Zuständigkeiten und konkreten Leistungskataloge unterscheiden sich zwischen den Sozialversicherungen, sondern auch die Leistungsniveaus. So kann beispielsweise das bei längerer Erkrankung gewährte Krankengeld den ausfallenden Lohn noch weitgehend ersetzen, dem Arbeitslosengeld gelingt dies schon weniger gut, und eine gesetzliche Rente fällt bezogen auf das vorherige Gehalt in aller Regel noch einmal deutlich geringer aus. Die Versorgung im Krankheitsfall mit ärztlicher Behandlung, Arzneimitteln etc. wird wiederum – von überschaubaren Zuzahlungen abgesehen – vollständig von der zuständigen Kasse übernommen, während bei der Pflege von einem sogenannten Vollkaskosystem keine Rede sein kann: Hier gibt es im Kern nur fixe Zuschüsse, sodass große und vorab kaum kalkulierbare Lücken zu den immer weiter steigenden Pflegekosten von den Pflegebedürftigen, ihren Angehörigen oder zuletzt auch den Sozialhilfeträgern geschlossen werden müssen.

• Umfassenden öffentlichen Versicherungsschutz sicherstellen – aber stets so, dass Versicherte davon profitieren, nicht die Anbieter von Sach- und Dienstleistungen
• „Versicherungsfremde“ Leistungen klar definieren und vollständig aus Steuermitteln ausgleichen

Ursprünglich wurden die ersten Sozialversicherungen vor über hundert Jahren zur sozialen Absicherung der (Industrie-)Arbeiterschaft geschaffen und schrittweise auf ihre Angehörigen sowie auf die Angestellten ausgedehnt. Kleinere Selbstständigengruppen kamen im Laufe der Zeit hinzu, im Kern sind die deutschen Sozialversicherungen aber nach wie vor klare Arbeitnehmerversicherungen. In diesen zahlen Beschäftigte als pflichtversicherte Mitglieder prozentual bemessene Beiträge auf ihren Lohn, wobei sich grundsätzlich das Prinzip der Parität etabliert hat: Der Arbeitnehmer zahlt eine Hälfte, der Arbeitgeber die andere.

Diese Beiträge fallen indes nur bis zu Bemessungsgrenzen an, ab denen auch keine Ansprüche mehr entstehen. Da diese im Bereich der Kranken- und der Pflegeversicherung relativ gering sind – 2025 werden dort nur die ersten 66.150 Euro Bruttolohn veranschlagt – und Beschäftigte mit einem Jahresbrutto jenseits von 73.800 Euro hier sogar in private Versicherungen wechseln können, ist die soziale Versichertengemeinschaft letztlich eine der kleineren und mittleren Einkommen. Gutverdienende sind hingegen nur anteilig oder gar nicht Teil der Solidargemeinschaft. Dies ist insbesondere in einem Feld, in dem allgemeine menschliche Risiken abgesichert werden (und mit Ausnahme des Krankengeldes kein Lohnausfall), nicht akzeptabel.

Deutschland sollte diesen international beispiellosen Sonderweg verlassen und dem nach regelmäßigen Umfragen eindeutigen Wunsch der Bevölkerung entsprechend ein einheitliches Sozialversicherungssystem schaffen, in dem perspektivisch die gesamte Bevölkerung gemeinschaftlich abgesichert ist und dazu mit ihrer gesamten wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit beiträgt (Bürgerversicherung). So kann gemeinschaftlich gute Absicherung gewährleistet werden, und in der Krankenversicherung würde der Beitragssatz voraussichtlich deutlich sinken. Damit vergleichbar sollte die Rentenversicherung schrittweise – beginnend mit den Selbstständigen – auf alle Arbeitenden ausgeweitet werden (Erwerbstätigenversicherung), um der Zersplitterung der Altersvorsorge entgegenzuwirken und Sicherungslücken zu schließen.

Teilweise werden auch Leistungen für Ehepartner*innen und Kinder von Mitgliedern erbracht, die über deren Beiträge mitversichert sind. Diese seit Langem praktizierte Erweiterung des Versichertenkreises ist nicht grundsätzlich problematisch, kann aber Fehlanreize bezüglich einer eigenen Beschäftigung setzen und bedarf eines gesamtgesellschaftlichen Ausgleichs entweder in Form der Bürgerversicherung oder adäquater Bundeszuschüsse. 

Gleiches gilt für die Krankenversicherung von Bürgergeldempfänger*innen. Darüber hinaus gibt es Beitragsrabatte für Mitglieder mit niedrigem Einkommen, die gleichwohl volle Leistungen erhalten. Dies mag aus Gründen der finanziellen Entlastung in diesem Übergangsbereich zunächst sinnvoll erscheinen, geht aber bei Hinzuverdiensten zu eigentlich guten Haushaltseinkommen an eigentlichen Bedarfen vorbei und schwächt die Beitragsbasis. 

Sinnvoller wäre es, hier Maßnahmen zur Verbesserung der Bruttolöhne zu ergreifen, statt auf Ebene des verfügbaren Netto anzusetzen. Insgesamt sollte die abgabenrechtliche Privilegierung im unteren Einkommensbereich auch hinsichtlich der Minijobs kritisch überprüft werden, in denen zwar pauschale Abgaben anfallen, woraus aber kaum oder gar keine Ansprüche entstehen.

• Bürgerversicherungen für Krankheit und Pflege schaffen, eine Erwerbstätigenversicherung für die Rente
• Beitragsrabatte im Übergangsbereich und bei den Minijobs schrittweise auslaufen lassen, Prinzip des vollen Beitrags ab dem ersten Euro mit zunächst überproportionaler Arbeitgeberbeteiligung umsetzen

Obwohl sich die Sozialversicherungen als in hohem Maße stabil und entwicklungsfähig erwiesen haben, stehen sie seit Jahrzehnten in der öffentlichen Debatte unter starkem Druck. Oft heißt es dort, sie seien im weiteren demografischen Wandel eben nicht mehr zukunftsfähig und wegen der prozentualen Abgaben auf Löhne schon jetzt eine kaum tragbare Belastung für die exportorientierte deutsche Wirtschaft. Stattdessen, so die häufig geäußerte These, müsse mehr auf Kapitaldeckung und Eigenverantwortung gesetzt werden.

Gegen derartige Behauptungen ist allerdings viel einzuwenden: Erstens sind SV-Beiträge der Arbeitgebenden als Teil ihrer sogenannten Lohnnebenkosten relativ überschaubar, und sie sind wegen der hierzulande angewandten Parität auch niedriger als in vielen vergleichbaren Sozialversicherungsstaaten mit ähnlicher Wirtschaftsstruktur. Hinzu kommt: Deutsche Unternehmen konkurrieren international traditionell nicht über Preise, sondern mit herausragender Produktqualität.

Und wo es doch auf Preise ankommt, ist der Sozialversicherungs-Bestandteil nicht nur recht gering, sondern wirkt sich bei den eher trägen Beitragssatzentwicklungen auch nur schleichend aus. Zweitens wird der demografische Wandel nach neueren Modellrechnungen nicht so einschneidend ausfallen wie zuvor lange angenommen wurde. Drittens sind auch kapitalgedeckte Systeme, in denen heute für zukünftige Ausgaben angelegt wird, nicht gegen demografische Herausforderungen immun: Mit wenigen Ausnahmen müssen Güter und Dienstleistungen, die zu einem gewissen Zeitpunkt benötigt werden, auch dann hergestellt werden. Bargeld, Aktien und ähnliche Werte können dies offensichtlich nicht anstelle von Menschen und Maschinen übernehmen, und weder stärkt bloße Kapitalanlage das Produktivvermögen noch wird der ebenfalls alternde Rest der Welt maßgeblich in die Bresche springen können.

Die Zukunft des Sozialstaats hängt also – ob nun umlagefinanziert oder kapitalgedeckt – von einer stets produktiven Wirtschaft mit entsprechend qualifizierten Kräften ab, für die alles getan werden muss. Strukturelle Änderungsbedarfe würden sich allerdings dann ergeben, wenn Erwerbstätigkeit etwa im Zuge fortschreitender Digitalisierung generell an Bedeutung verlieren sollte – alte Diskussionen um Maschinensteuern oder Ähnliches bekämen dann etwa in Form von KI-Abgaben neue Aktualität. All dies spricht allerdings nicht gegen Sozialversicherungen, die auch in einer derart gewandelten Welt nach entsprechenden Anpassungen für guten und verlässlichen sozialen Schutz eingesetzt werden könnten.

Im Übrigen bieten Sozialversicherungen als selbstverwaltete Körperschaften zwar kein absolutes Bollwerk gegen Eingriffe des Gesetzgebers, wie zurückliegende Einschnitte etwa bei der Rente schmerzlich zeigen. Sie sind aber doch weniger abhängig von der Finanzlage der staatlichen Kernhaushalte, insofern verlässlicher und schon deshalb als bewährte Instrumente vorzuziehen. Dies gilt erst recht im Vergleich mit individueller Vorsorge auf dem privaten Markt, mit der ein Rückzug aus öffentlicher Leistungserbringung aus vielen theoretischen Gründen und ganz praktischen Erfahrungen nicht verlässlich kompensiert werden kann: Oft fehlt das Geld, noch häufiger fehlen geeignete Produkte, und immer fehlt es an Effizienz und Einfachheit. Eigenverantwortung mag einigen politischen Kräften als geeignetes Schlagwort erscheinen, um sich der sozialpolitischen Verantwortung zu entziehen, doch ist dies weder volkswirtschaftlich sinnvoll noch von den Menschen gewünscht.

• Sozialversicherungen an strukturelle Veränderungen der Bevölkerung und des Wirtschaftens anpassen
• Produktivvermögen tatsächlich stärken: Moderne Infrastruktur, gute Bildung, Innovationsförderung
• Kapitaldeckung nicht als Allheilmittel betrachten und bestenfalls kollektiv in Form von SV-Reservefonds oder breiten Betriebsrentensystemen einsetzen, um die bei individuellen Ansätzen unvermeidlichen Ineffizienzen und Sicherungslücken zu vermeiden

Zu den Ergebnissen des Sozialstaatsradars