Balanceakt zwischen Solidarität und Eigenverantwortung

15. August 2011

von Anja Link (Forschungsstelle Finanzpolitik der Universität Bremen)

Als die Länder Baden-Württemberg, Bayern und Hessen zu Beginn dieses Jahres eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht ankündigten, wurde die Diskussion über eine Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ein weiteres Mal angestoßen. Auch wenn die Wahrscheinlichkeit eher gering ist, dass der bestehende Finanzausgleich aufgrund einer Klage vor 2019 außer Kraft gesetzt wird - die Klageandrohung sollte als Anlass dienen, genauer hinzuschauen. Was sind die Stärken und Schwächen des Finanzausgleichs? Und was sollte bei einer neuen, alternativen Verteilung des Steueraufkommens zwischen Bund, Ländern und Gemeinden berücksichtigt werden?

Das deutsche Finanzausgleichssystem setzt sich derzeit aus mehreren aufeinander aufbauenden Stufen zusammen. Auf diesen Stufen werden die Steuern zwischen Bund, Ländern und Gemeinden verteilt - aber auch umverteilt. Diese Umverteilung innerhalb des Länderfinanzausgleichs drückt ein gemeinsames Interesse aller Bundesländer aus: die Absicht nämlich, alle Bundesländer zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben mit angemessenen Einnahmen auszustatten. Innerhalb dieses solidarischen Systems trägt jedes Land für alle anderen Länder Verantwortung. Gleichzeitig bemängeln aber gerade die ›Geberländer‹ oftmals, dass für ein einzelnes Bundesland keine Anreize bestehen, seine Steuereinnahmen eigenständig zu erhöhen. Denn die Geberländer müssen von einem höheren Steueraufkommen über den Finanzausgleich einen Großteil an die ›Nehmerländer‹ abgeben. Die Nehmerländer wiederum erhöhen mit einem höheren Steueraufkommen ihre eigene Finanzkraft und erhalten in der Folge weniger Zuweisungen von den Geberländern und dem Bund.

Doch neben fehlenden Anreizen bestehen derzeit für die Länder auch kaum Möglichkeiten, ihre Steuereinnahmen eigenständig zu erhöhen. Die Grunderwerbsteuer ist derzeit die einzige Steuerart mit nennenswertem Aufkommen, die die Länder selbst gestalten können. Insgesamt führt das System der Bund-Länder-Finanzbeziehungen also dazu, dass eigenverantwortliche Steuerpolitik der Länder erstens kaum möglich ist und zweitens die gegebenenfalls daraus resultierenden Erfolge für die Bürgerinnen und Bürger in den Ländern nicht spürbar sind.

Möglichkeiten einer Neuausrichtung des Finanzausgleichs

Bei einer Umgestaltung des Finanzausgleichs wäre es folglich sinnvoll, den Ländern verstärkt Anreize und Möglichkeiten an die Hand zu geben, um eigenständig auf die regionalen Steuereinnahmen Einfluss zu nehmen. Eine Alternative zum bestehenden Finanzausgleich könnte bereits an der primären Verteilung des Steueraufkommens ansetzen. Die Forschungsstelle Finanzpolitik der Universität Bremen hält ein Modell für möglich, in dem nicht wie bisher das Steueraufkommen unter den Ländern erst verteilt und dann umverteilt wird. Vorgabe muss dabei sein, dass jedem Bundesland eine steuerliche Mindestausstattung zur Finanzierung seiner öffentlichen Aufgaben zur Verfügung steht. Diese wäre, im Sinne der verfassungsrechtlich festgelegten Wahrung einer Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, über die Steuerverteilung zwischen den Bundesländern sicherzustellen.

Eine solche Verteilung kann durch die Einrichtung eines ›Gemeinschaftsteuer-Pools‹ erfolgen, in den alle Länder- und Gemeindeanteile der Gemeinschaftsteuern (Einkommens-, Körperschafts- und Umsatzsteuer) fließen. Aus diesem Pool würde dann eine Verteilung der Steuereinnahmen zu einem großen Teil nach Einwohnerzahl und zu einem kleineren Teil nach Wirtschaftskraft vorgenommen. Besondere Bedarfe würden über Zuweisungen des Bundes abgegolten, so dass die Länder über genügend Mittel verfügen, um ihren Bürgerinnen und Bürgern eine Mindestausstattung an öffentlichen Leistungen zu gewährleisten. Für dieses Modell spricht zudem ein psychologischer Aspekt: Die Trennung der 16 Länder in zahlende Geberländer und auf Zahlungen angewiesene Nehmerländer entfiele, so dass die Solidarität unter den Bürgerinnen und Bürgern aller Länder gestärkt würde.

Aufbauend auf der so gewährleisteten, für alle Länder gleichwertigen Mindestausstattung könnte jedes Land seinen Bürgern innerhalb einer geringen festgelegten Bandbreite zusätzliche öffentliche Leistungen zur Verfügung stellen. Diese wären über eigenständig erwirtschaftete Steuereinahmen zu finanzieren. Zweifelsohne müsste dafür gleichzeitig eine Stärkung der Steuerautonomie der Länder erfolgen. Es ist vorstellbar, die Länder zu diesem Zweck mit einem Zuschlagsrecht auf die Einkommensteuer auszustatten. Der Vorteil liegt darin, dass trotz erweiterten Einnahmespielraums kein ruinöser Steuerwettbewerb unter den Ländern entstehen kann. Gleichzeitig könnte eine solche Lösung die Stärkung der Demokratie in den Ländern herbeiführen: Die Kosten, die ein über die Mindestausstattung hinausgehendes Angebot öffentlicher Leistungen mit sich bringt, sind so durch die einkommensteuerpflichtigen Bürger unmittelbarer spürbar.

Ein so gestaltetes System erhöht die Anreize zur eigenständigen Erhöhung der regionalen Steuereinnahmen und damit des eigenverantwortlichen budgetären Handlungsspielraums - und dies auch unter Wahrung der grundgesetzlich festgelegten Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse aller Bundesländer.

Chancen für den Stadtstaat Bremen

Für den Stadtstaat Bremen ergibt sich im Rahmen einer Neuordnung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen die Chance, seinen Bürgerinnen und Bürgern aus eigener Kraft ein angemessenes Angebot an öffentlichen Leistungen finanzieren zu können. Bremens stadtstaatliche Eigenständigkeit hat wesentliche Vorteile. Im gegenwärtigen Finanzausgleich erfolgt jedoch nur die Berücksichtigung von Nachteilen wie etwa höherer Pro-Kopf-Ausgaben. Zugleich weisen gerade die Stadtstaaten Bremen und Hamburg seit Langem eine überdurchschnittliche Wirtschaftskraft und überdurchschnittliche Bruttonationaleinkommen auf. Im Jahr 2010 lag das Bruttoinlandsprodukt Bremens je Einwohner 37,6 Prozent über dem Länderdurchschnitt, nur Hamburg hatte im Bundesländervergleich eine noch höhere Pro-Kopf-Wirtschaftsleistung. Im Jahr 2009 war Bremen - neben fünf Geberländern - das einzige Nehmerland, dessen Bruttonationaleinkommen pro Kopf über dem Länderdurchschnitt lag. Aus der hohen Wirtschaftskraft Bremens resultiert ein hohes Steuerkraftpotenzial. Dieses könnte durch eine ›Abschöpfungsbremse‹ in Form einer wirtschaftskraftbezogenen Einwohnerwertung stärker als bisher im Land verbleiben. Bremen würde im Vergleich zu heute über mehr eigene Mittel verfügen und wäre finanziell unabhängiger von den übrigen Bundesländern oder dem Bund. Eine Reform des Länderfinanzausgleichs würde so dazu beitragen, dass der Stadtstaat Bremen in die Lage versetzt wird, seine Eigenständigkeit selbst zu finanzieren.

Voraussichtlich bliebe jedoch trotz einer solchen ›Abschöpfungsbremse‹ die eigenverantwortliche Finanzierung eines angemessenen Ausgabenniveaus aufgrund der weit überdurchschnittlichen Zinsbelastung gerade für den Stadtstaat Bremen erschwert. Im Zuge einer Neuordnung des Länderfinanzausgleichs sollte daher auch die Einrichtung eines nationalen Entschuldungsfonds zur Teilentschuldung des Bundes, der Länder und insbesondere des Landes Bremen in Erwägung gezogen werden. Denn die Aufrechterhaltung der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse erfordert auch, dass die Länder im Jahr 2020 mit gleichwertigen Voraussetzungen in einen neuen Finanzausgleich starten.